Актуализация подходов к комплексному развитию городов: современные вызовы и пути их решения
Эксперт
Тодовянская Анастасия Владимировна, Кандидат экономических наук, аспирант СПбГЭУ 2016-2019 гг., финансовый менеджер, ООО «Оккервиль».

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии: «Привычки городов».
Аннотация
Современные вызовы мирового масштаба все острее ставят вопросы переосмысления процесса урбанизации и комплексного развития территорий. Актуальность проблемы объясняется не только аспектами социально-экономического, эпидемиологического характера, но и общемировой тенденцией повышения роли ESG-факторов в процессе принятия инвестиционных решений.
Ключевые слова
Национальный проект «Жильё и городская среда», урбанизация, устойчивое развитие, институты развития и механизмы поддержки, ЖКХ
Введение
Согласно данным Организации Объединенных Наций (далее – ООН), ввиду высоких темпов урбанизации, население городских агломераций к 2030 г. вырастет на 50% и составит 5 млрд жителей или 70% всего населения в Мире¹. События мирового масштаба в первую очередь касаются крупных городов. Так, именно мегаполисы стали эпицентрами развития пандемии COVID-2019 - более 90% случаев заражений концентрировались именно в городских агломерациях с высокой плотностью населения. Эпидемиологическая обстановка раскрыла крайнюю уязвимость городов к угрозам эпидемий, поставив под сомнение преимущества проживания в городах, формируя тем самым тенденции дезурбанизации. Стремительные изменения уклада жизни общества, возрастающий спрос на комфортную городскую среду, а также новые критерии в принятии инвестиционных решений ставят перед регулятором и институтами развития задачи пересмотра подходов к развитию городов, атрибутами которого становятся комплексность, цифровизация и инклюзивность.
Трансформация процессов урбанизации
Новые вызовы масштабируют комплексность поставленных задач и требуют от муниципалитетов вовлекать все большее число акторов в процесс принятия решений. Ежегодно в России выделяется 49 млрд рублей бюджетных средств на улучшение городской среды, при этом ключевой тенденцией в процессе принятия решений сегодня становится привлечение общественности, как подчеркнули в рамках сессии ПМЭФ-2021 «Привычки городов» Виталий Мутко и Владимир Якушев, Полномочный представитель Президента России в Уральском федеральном округе².

Такая трансформация в полной мере соответствует общемировой тенденции перехода от городского управления («urban management») к городскому соуправлению («urban governance») – модели управления, охватывающей аспекты экономического, экологического, социально-культурного и пространственно-инфраструктурного развития города³, и проявляющейся в децентрализации системы управления и активному взаимодействию между властями, гражданами и представителями бизнеса⁴. Модель городского соуправления имеет свое развитие в рамках концепции устойчивого развития города и остается актуальной темой исследований последние 10 лет. Подавляющее число исследований указывают на возрастающую роль включения различных групп стейкхолдеров и превалирование социального участия в процессах принятия решений. Однако результаты ряда исследований указывают на неоднозначность эффективности инструментов соуправления ввиду таких факторов, как особенность политической конъюнктуры, сложившаяся вертикаль власти, социальный дисбаланс, а также национальные и культурные особенности⁵, что особенно важно для России как многонационального государства, как было подчеркнуто Владимиром Якушевым в рамках дискуссии на сессии ПМЭФ-2021 «Привычки городов»⁶.

Как показал опыт Китая и Австралии, Саудовской Аравии, меры по привлечению общественности на стадии планирования и принятияуправленческих решений способствуют росту результативности городского управления; высокую эффективность демонстрирует внедрение инициативного бюджетирования(определение приоритетных проектов и механизмов освоения бюджета). Положительный вклад обеспечивают специализированные институты развития, а также экспериментальные лаборатории в Барселоне, Чикаго, Бостоне, Лос-Анжелесе, Лондоне, Сеуле. Однако аналогичный опыт в городах Индии привел к дискредитации процесса принятия решений, оставив в фокусе интересы лишь определенных социальных групп, излишне ослабив при этом роль муниципалитетов. Децентрализация городского управления в африканских странах также привела к отрицательным последствиям: дестабилизации городской системы, снижению качества предоставляемых услуг, срывам реализации инфраструктурных проектов⁷.

Наиболее острым вопросом сегодня остается угроза для здоровья человека эпидемиологического характера, которая ставит под вопрос традиционные подходы, используемые разработчиками урбанпроектов. Усиливающаяся в мире тенденция стремления городских жителей к переезду в субурбии ставит под сомнение целесообразность уплотнительной многоэтажной застройки. Такие процессы указывают на необходимость формирования новых конструктивных и санитарно-эпидемиологических норм строительства в части высоких стандартов обеспечения здоровья населения в рамках нивелирования последствий возможных эпидемий.

Подтверждением такой необходимости является система оценки инвестиционной привлекательности национальных рынков недвижимости GRETI, разработанной компанией Jones Lang LaSalle (далее – JLL). Методология анализа, начиная с 2018 г., помимо пяти традиционных, включает группу суб-индексов «sustainability»⁸ - устойчивости или ресурсосбалансированности, включающую аспекты здоровья и благополучия населения, экологическую устойчивость, устойчивость к внешним шокам, инновационные системы PropTech. Важная задача отведена государству по имплементации новыхсистем сертификации и нормирования строительства в рамках обеспечения здоровья и благополучия населения. Уже сегодня ряд стран активно внедряют такие системы на национальном уровне: «WELL Building Standard и Fitwel» в США, «NABERS Indoor Environment» в Австралии, «BCA-HPB Green Mark for Healthier Workplaces» в Сингапуре, система рейтингов в Индии «IGBC Health and Well-being Rating». Таким образом, становится очевидным, что в общемировом масштабе, наряду с традиционными нормами инсоляции, шумоизоляции и другими, будут внедрены обязательные нормативы по выбросам, вентиляции, фильтрации воздуха и прочим аналогичным аспектам.
ESG-факторы в системе принятия инвестиционных решений
Сегодня в рамках Программы ООН-Хабитат (The United Nations Human Settlements Programme, UN-HABITAT) ставится задача формирования «Устойчивых городов», атрибутами которых являются открытость, безопасность, жизнестойкость и экологическая устойчивость⁹. Наибольшее значение сегодня приобретает вопрос экологической устойчивости как аспекта не только долгосрочного развития территорий, но и как важный фактор принятия инвестиционных решений крупных, особенно институциональных¹⁰, инвесторов.

Все чаще инвесторы в рамках принятия инвестиционных решений обращаются к нефинансовым показателям проектов и деятельности компаний, имеющих выражение в ESG-факторах (экологические аспекты, социальное развитие, управленческие факторы¹¹), что делает учет данной тенденции важной задачей в рамках формирования инвестиционной привлекательности строительной отрасли России на мировом рынке капиталов. Согласно исследованию PricewaterhouseCoopers (далее – PwC) ESG-скрининг на постоянной основе используется подавляющим большинством международных инвесторов (72% респондентов), 65% респондентов имплементируют политику и инструменты ответственного инвестирования в стратегию развития¹². Все больше участников мирового инвестиционного рынка называют ESG-факторы драйверами роста капитализации, что подтверждается статистическими данными: согласно исследованию The Economist, рыночная капитализация компаний «зеленой» экономики, общей стоимостью в 3,7 трлн долл. США, продемонстрировала двукратный рост за период с января 2020 г. по май 2021¹³.

Рейтинг инвестиционной привлекательности JLL GRETI 2020 г. в рамках суб-индекса «sustainability» отражает аспект развития и имплементации стандартов сертификации и отчетности, способствующих экологической устойчивости развития строительной сферы, а именно: «Green Building Certification Systems» (системы сертификации экологического строительства), «Net Zero Carbon Building Frameworks» (рамочные программы безуглеродного строительства), Minimum Energy Efficiency Standards for New Buildings и Minimum Energy Efficiency Standards for Existing Buildings (стандарты повышения энергетической эффективности существующих и возводимых зданий) и т.д. Высокую эффективность демонстрируют уже созданные Советы по экологическому строительству и комплексной оценке влияния на окружающую среду Великобритании, Австралии, Индии. Таким образом, ESG-факторы, а также раскрытие нефинансовой информации, сегодня становятся важными факторами инвестиционной привлекательности наряду с фундаментальными показателями развития национальных рынков недвижимости.
Актуализация подходов к комплексному развитию городов в РФ
Сегодня перед муниципалитетами стоят задачи развития и имплементации стандартов, способствующих решению всего спектра задач инклюзивного развития Российских городов. Дискуссия в рамках сессии ПМЭФ-2021 «Привычки городов» представителей власти и институтов развития в жилищной сфере РФ раскрывают соответствие поставленных целей вызовам современности: подходам к развитию городов России свойственны комплексность, инклюзивность и вовлечение общественности и комплементарных отраслей (в том числе быстро трансформирующейся сферы туризма); широко используется положительный опыт зарубежных стран – российские специалисты активно изучают подходы урбанпланирования зарубежных коллег и используют лучшие практики в рамках развития архитектурного облика российских городов, как было подчеркнуто Виталием Мутко на сессии ПМЭФ-2021 «Привычки городов»¹⁴; осознается высокая роль принятия культурных различий российских регионов, как указал Владимир Якушев на сессии ПМЭФ-2021 «Привычки городов»¹⁵. На высоком уровне прорабатываются вопросы развития и внедрения стандартов, генпланирования и стратегического мастер-планирования.

Так, по поручению Правительства Российской Федерации разработан первый в России методический документ по развитию городской среды – «Стандарт комплексного развития территорий»¹⁶. Стандарт разработан на основании принципов и подходов ОЭСР и ООН-Хабитат и направлен на эффективное управление земельными ресурсами городов. Руководство предусматривает следующий комплекс эффективных инструментов развития городских территорий:
  • стратегия пространственного развития города;
  • концепция развития отдельных территорий;
  • объемно-пространственный регламент;
  • дизайн-код.

Применение Стандарта в рамках разработки проектов развития российских городов позволит обеспечить высокоадаптивное, поступательное пространственное и социально-экономическое развитие территорий, распространение практик партисипативного проектирования, повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов городов, улучшение качества городской среды. На ежегодной основе производится мониторинг эффектов от реализации мероприятий по развитию городской среды в рамках Индекса качества городской среды¹⁷.
Заключение
Атрибутами системы городского соуправления сегодня становятся прозрачность, инклюзивность, справедливость, принятия культурных различий, подотчетность, ответственность и цифровизация. При этом система стоящих перед властями задач требует постоянной адаптации к быстроменяющимся условиям по четырем основным направлениям:

Во-первых, это политические основы управления и органы местной власти: адаптация политических процессов, децентрализация, осмысление роли государственного участия и социальная интеграция, инклюзивное управление;

Во-вторых, это новые подходы в системе управления: адаптация стратегии развития городского хозяйства и территорий возникающим вызовам и интересам общества, стандартизация, сертификация и отчетность, распределение полномочий и анализ влияния стейкхолдеров на эффективность принимаемых решений;

В-третьих, это взаимоотношения стейкхолдеров: определение вопросов, решаемых в коллаборативном порядке, в том числе с использованием инструментов ГЧП, нивелирование социального неравенства и расширение прав, обеспечение инвестиционной привлекательности города, в том числе на мировом рынке капиталов;

Наконец, четвертое направление – это устойчивое развитие городов и инновации: разработка инструментов городского соуправления по направлениям «умный» город, эффективность сетей сотрудничества, ESG-факторы, экология и декарбонизация, экономика совместного пользования, инфраструктура и внедрения информационно-коммуникативных технологий (PropTech, Big data, искусственный интеллект).
¹ Абламейко М., Абламейко С. «Умный город»: От теории к практике // Наука и инновации. – 2018. – № 6 (184). с. 28-34.

² Вострикова Е. О., Мешкова А. П. ESG-критерии в инвестировании: зарубежный и отечественный опыт // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 4. С. 117–129. DOI: 10.31107/ 2075-1990-2020-4-117-129.

³ Стандарт комплексного развития территорий. ДОМ.РФ

⁴ Короткова Е., Мокрушина К., Куричева Е., Журавлев С., Ирбитская И. Управление пространственно-экономическим развитием города: скрытые ресурсы. – М.: Центр городских исследований бизнес-школы СКОЛКОВО, 2016.

⁵ Цели в области устойчивого развития. ООН


⁶ Росконгресс. ПМЭФ-2021


⁷ Титов Э.А. городское соуправление: концепция и современные исследования // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2021. – № 1. с. 173-194.

⁸ Aina Y.A., Wafer A., Ahmed F., Alshuwaikhat H.M. Top-down sustainable urban development? Urban governance transformation in Saudi Arabia // Cities. 2019. Vol. 90. P. 272-281

⁹ Anthopoulos L., Janssen M., Weerakkody V. A Unified Smart City Model (USCM) for smart city conceptualization and benchmarking // E-Planning and collaboration: Concepts, methodologies, tools, and applications. – 2018. С. 523-540


¹⁰ Cortright J. Is COVID-19 the End of Cities? City Observatory. 21.04.2020


¹¹ Global Sustainable Investment Review 2018


¹² Edelendos J., van Meerkerk I. Finding common ground in urban governance networks: what are its facilitating factors // Journal of Environmental Planning and Management. 2018. Vol. 61. No. 12. P. 2094–2110


¹³ Global Real Estate Transparency Index. JLL. 2020


¹⁴ Global Real Estate. Perspective – Highlights. JLL. 10 February 2021


¹⁵ Ilhan E., Sautner Z., Vilkov G. Carbon Tail Risk. Review of Financial Studies (forthcoming). 2020


¹⁶ Global Private Equity Responsible Investment Survey 2021. Private equity’s ESG journey: From compliance to value creation. PwC


¹⁷ The Economist. Finance & economics. A green bubble? We dissect the investment boom. 22 May 2021