Роль государственных институтов
в повышении
качества
инфраструктуры
Эксперт
Бедняков Андрей Сергеевич, эксперт, Платформа «РОСИНФРА» Национального Центра ГЧП (ВЭБ.РФ).

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии «Инфраструктура со знаком качества. Как меняется взгляд инвесторов на проекты?».
Аннотация
В экспертном заключении дается обзор ключевых факторов развития качественной инфраструктуры и преодоления инфраструктурного разрыва. Опыт успешных стран свидетельствует, что для этого необходимо проведение эффективной экономической политики и развитие институциональной среды. Это позволит привлечь в отрасль частных игроков, которые могут привнести опыт управления проектами и инновации.
Ключевые слова
государственно-частное партнерство, инвестиционный климат, инфраструктурное развитие, экономический рост.
Значимость качественной инфраструктуры для обеспечения устойчивого экономического роста была обоснована как на теоретическом уровне, так и в процессе эмпирических исследований¹. Качественная инфраструктура является одной из Целей устойчивого развития (ЦУР) ООН. Уровень инфраструктурного развития входит в состав ведущих рейтингов конкурентоспособности стран (например, в рейтинг глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума, и в рейтинг глобальной конкурентоспособности стран мира Института менеджмента IMD).

В последние десятилетия, в связи с дерегулированием и открытием границ, международная торговля росла темпами, существенно опережающими возможности развития инфраструктурного комплекса. В остававшихся закрытыми странах, для обновления инфраструктурных фондов отсутствовали внутренние ресурсы. В результате сильно вырос инфраструктурный разрыв между странами, принадлежащими к совершенно разным блокам.
Указанные проблемы инфраструктурного развития заставляют вернуться к вопросу, который волновал многие поколения ученых-экономистов и связан с пониманием основных факторов успеха для стабильного инфраструктурного развития, являющегося, в свою очередь, одним из ключевых факторов, обеспечивающих устойчивый экономический рост. В наше время, в контексте ЦУР, новую значимость приобретает роль государства и государственных институтов.
Ключевые факторы развития инфраструктуры
Результаты проведенного автором исследования, посвященного сравнительному анализу различных моделей развития инфраструктуры с применением государственно-частного партнерства в передовых странах, в которых инфраструктурный разрыв является несущественным (Великобритания, Франция, Канада и др.), позволяют утверждать, что в основе успешного инфраструктурного развития стран лежат три ключевых элемента:
  1. Взвешенная государственная инфраструктурная политика
  2. Эффективные государственные институты
  3. Высокий профессионализм участников инфраструктурного рынка, как государственных, так и частных

Все указанные элементы прямо или косвенно связаны с тем, что инфраструктурный комплекс представляет из себя сложную открытую технико-экономическую систему, в которой участвуют различные стороны — как государственные, так и частные. В настоящее время, по объективным причинам, в большинстве стран отсутствует возможность финансирования инфраструктурных проектов только из государственных источников. В последние 20 лет, многие страны переходили на путь политики нового публичного управления (New Public Management), в рамках которого в развитии инфраструктурного комплекса возросла значимость различных инструментов государственно-частного партнерства (ГЧП). Такое развитие, с одной стороны, позволило привлечь в сектор публичной инфраструктуры существенные частные капиталы, с другой — оказало положительное влияние на развитие институциональной среды.


На состоявшемся с 2 по 5 июня 2021 г. Петербургском международном экономическом форуме в рамках сессии «Инфраструктура со знаком качества. Как меняется взгляд инвесторов на проекты?» заместителем председателя, членом правления ВЭБ.РФ С.В. Ячевской была представлена система оценки качества/сертификации проектов IRIIS, нацеленная на рост количества качественных инфраструктурных проектов в России. В основе методологии IRIIS лежит комплексная оценка проекта по составляющим ESG (Ecology. Social. Governance), что является общемировым трендом, особенно когда речь заходит о «зеленых» и «устойчивых» инвестициях. Как правило, данная оценка проводится тогда, когда проект претендует на статус «зеленого» или «устойчивого» проекта. В этом случае он может рассчитывать на привлечение финансирования на более выгодных условиях – либо по причине наличия государственной поддержки, либо в связи с объективно более низкими рисками. Сама по себе инициатива государственного института развития, направленная на развитие и внедрение методологии оценки проектов с учетом лучшей мировой практики, а также на расширение практики устойчивых инвестиций в России через механизм их оценки по стандартам ESG, заслуживает похвалы. Вместе с тем, это лишь один из многих вопросов, связанных с развитием инфраструктуры, без комплексного решения которых указанные цели достигнуть невозможно.
Роль экономической политики в развитии качественной инфраструктуры
Международная практика и рекомендации международных финансовых институтов (включая такие авторитетные институты, как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития) говорят о том, что для успешного развития инфраструктурного комплекса в современных условиях должна проводиться эффективная экономическая политика, направленная на привлечение частных средств и инноваций в сектор публичной инфраструктуры. С учетом диаметрально разной природы данных субъектов и объективной сложности их взаимодействия, должны быть решены стратегические вопросы о роли, месте, соотношении государственных институтов и частных лиц в системе управления инфраструктурой. Текущее положение дел в данной сфере в России говорит о том, что пока данные вопросы решены не полностью:

  • Отсутствует стратегия развития государственно-частного партнерства;

  • Не сформирована модель оптимального распределения рисков, учитывающая государственные интересы;

  • Не находит применения модель межотраслевых балансов, которая могла бы показать эффект от развития инфраструктурных проектов и таким образом повысить качество их оценки, несмотря на то, что истоки данного направления экономической мысли были созданы Российскими учеными (например, В.К. Дмитриевым, В.В. Леонтьевым и др.) и нашли применение во многих зарубежных странах, в том числе тех, которые исповедуют принципы свободной рыночной экономики и «невмешательства» государства в экономическую жизнь.
Эффективные институты как важная составляющая успешного развития инфраструктурного комплекса
Второй важный блок вопросов, которые оказывают существенное влияние на развитие инфраструктурного комплекса независимо от использования механизмов ГЧП, связан с эффективностью работы рыночных институтов в целом. Данные вопросы находятся в прямой зависимости от вопросов экономической политики, являются производными от них, но могут быть выделены в отдельную группу с учетом своего прикладного характера и непосредственной практической связи с реализуемыми инфраструктурными проектами. Зависимость уровня экономического благосостояния стран в целом от качества функционирования институтов была блестяще продемонстрирована в труде всемирно известного американского экономиста Дарона Аджемоглу «Почему одни страны богатые, а другие бедные» («Why nations fail»). Тезисы, приводимые Д. Аджемоглу, подтверждаются на практике во многих странах — как богатых, так и бедных. Его выводы можно применить и к анализу факторов успеха для развития инфраструктурного комплекса с использованием частных инвестиций. Как показывает анализ данных, собираемых порталом Global Infrastructure Hub, уровень инфраструктурного развития выше в тех государствах, где более эффективно государственное регулирование, выше качество планирования, выше эффективность закупочной деятельности, выше уровень развития финансовых рынков как каналов для денежных потоков в инфраструктуру, лучше работает судебная система. В совокупности, данные факторы влияют на активность частных инвесторов и качество инфраструктуры. Инфраструктурный комплекс, являясь основой развития экономики, не может быть отделен от нее.

То же самое относится и к программе государственно-частного партнерства. Без наличия сильных и эффективных государственных институтов, частные инвесторы не будут вкладывать свои средства в инфраструктуру, что и подтверждает опыт России, где по состоянию на начало 2020 г. объем обязательств по проектам ГЧП (в основном в форме концессий), составил лишь 1,6% от ВВП². Несмотря на, казалось бы, огромное количество таких проектов — более 3000, объемы инвестиций, связанные с частными инвестициями по-прежнему незначительны. Так, по данным портала Global Infra Hub, за 2013-2018 гг. доля частных инвестиций в экономическую инфраструктуру составили около 2% (с учетом того, что львиная доля средств, инвестируемых через проекты ГЧП предоставляется тремя «государственными» банками). Большинство крупных ГЧП-проектов (свыше 1 млрд. руб.) реализуется в 4-х экономически ведущих регионах, в 20 регионах такие проекты в принципе не реализуются, а в остальных реализуются на разовой основе. 20 крупнейших проектов по стоимости составляют около 60% инвестиций во все проекты ГЧП. Данные результаты не позволяют высоко оценить ни государственную политику в сфере инфраструктурного развития, ни эффективность функционирования государственных институтов, которые должны были бы ее проводить. Несмотря на уже внушительный опыт в развития ГЧП в России (в той части, которая связана с концессионной моделью), не созданы сильные институты, занимающиеся на регулярной основе развитием ГЧП в России.

Например, Национальный Центр ГЧП, несмотря на свою интегрированность в институт развития ВЭБ.РФ, не наделен всеми необходимыми полномочиями для активного влияния на все связанные процессы, включая отбор приоритетных национальных проектов. Это отличается от опыта стран, где частные инвестиции активно привлекаются или привлекались в инфраструктурный комплекс³. ГЧП Центр в России, несмотря на достаточно высокий уровень специалистов, в основном нацелен на популяризацию идей ГЧП через проведение ярких мероприятий, а также проработку отдельных законодательных инициатив, которые не всегда находят свое воплощение и тонут в бюрократических хитросплетениях различных ведомств. Так, потребовалось более 4-х лет, чтобы те изменения в законодательство, которые регулярно обсуждаются в экспертном сообществе и являются вполне несложными в имплементации, были доведены до состояния готовности к принятию.
Важность повышения профессионального уровня участников рынка
Наконец, говоря о развитии инфраструктурного комплекса, невозможно не обратить внимание на необходимость высокого профессионального уровня ключевых участников данного процесса, как со стороны государства, так и среди частных лиц. Опыт стран, успешно проводящих государственную политику в области развития инфраструктуры говорит о том, что вопросу подготовки и переподготовки кадров в них уделяется большое внимание. С учетом сложности и новизны многих процессов, особенно для государственных служащих, зачастую привлекались опытные специалисты, обладающие опытом работы в различных организациях, профессионально занимающихся инвестициями — в инвестиционных банках, консультационных фирмах, инжиниринговых компаниях. Таким образом обеспечивается трансфер знаний и лучшей практики управления проектами из успешных организаций.

В России данный процесс тоже происходит, но в основном на федеральном уровне и не в тех масштабах, которые бы могли обеспечить рывок вперед в данном направлении. Наоборот, при подготовке нормативных правовых актов, законодатель исходит из того, что необходимо по максимуму всё стандартизировать, чтобы «облегчить» работу чиновников, особенно на региональном уровне, предполагая низкий уровень работающих там кадров. Представляется, что в такой области, как управление инфраструктурными проектами, излишняя «стандартизация» не позволяет учесть всех нюансов реализуемых проектов, особенно когда речь заходит об оценке рисков. Работа превращается в рутинное заполнение форм, спущенных сверху, а не в осознанный процесс, направленный на достижение наилучшего результата. Ущербность такой политики можно продемонстрировать на примере слабо проработанного закона от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…», который предполагает расчет сравнительного преимущества для принятия решения о необходимости осуществления проекта по модели ГЧП.

Важный показатель Value for Money (VfM), являющийся базой для оценки проектов с точки зрения добавленной стоимости, которую они приносят по сравнению с обычной закупкой работ по строительству объектов, превращен в формальное упражнение, которое препятствует широкому использованию форм ГЧП, предусмотренных законом. Более того, в результате такого подхода и под влиянием участников рынка, законодатель не спешит внедрять механизм VfM в законодательство о концессионных соглашениях, справедливо опасаясь, что это может оказать негативное воздействие на уже сложившийся рынок концессионных соглашений. В связи с этим, общество не знает, на сколько выгодным для государства является использование данной формы ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.

Стоит отметить, что в таких странах, как Канада и Франция, расчет VfM является обязательным при принятии решения о реализации проектов ГЧП. Пренебрежение данными вопросами привели английскую модель PFI (Private Finance Initiative, Частная финансовая инициатива) к отмене послекомплексного анализа, несмотря на большой объем привлеченных частных инвестиций. В России же анализ выгодности концессионных соглашений по сравнению с закупками работ был проведен всего лишь один раз Счетной Палатой, и то – в отношении «пилотных» проектов ГК Росавтодор⁴, по результатам которого были сделаны выводы, которые многими экспертами признаны недостаточно полноценными. Все это говорит о необходимости повышения уровня профессионализма государственных служащих, которые отвечают за различные вопросы управления и инфраструктурным комплексом.

Для обеспечения развития инфраструктуры на новом качественном уровне недостаточно ограничиться отдельными точечными решениями, даже если они расширяют кругозор чиновников и участников рынка. Необходимо решать вопросы в системном порядке, начиная с выработки эффективной государственной политики и стратегии, нацеленной на достижение ощутимых результатов. В сфере инфраструктурного развития такими результатами должно стать снижение инфраструктурного разрыва и повышение качества инфраструктуры. В текущих условиях, когда уровень инфраструктурного разрыва по некоторым оценкам в полтора раза превышает объем всех инвестиций в инфраструктуру⁵, сложно говорить о том, что внедрение новой системы верификации, пусть и прогрессивной, позволит решить кардинальным образом стратегические проблемы в указанных областях. Эффект может быть даже обратным, так как данная система нацелена на сертификацию проектов, которые отвечают установленным в данной методологии критериям, что, несмотря на заявленную «добровольность», будет означать желание органов власти пользоваться данным инструментом для всех проектов, учитывая статус ВЭБ.РФ. То есть, при и так небольшом количестве инфраструктурных проектов, их может стать еще меньше, или они будут реализовываться дольше из-за необходимости достичь соответствия установленным критериям. При том, что, как было отмечено в рамках сессии Генеральным директором ВТБ Инфраструктурный Холдинг О.В. Панкратовым, проект которого был выбран в качестве пилотного для прохождения сертификации IRIIS, заложенные в методике принципы и ранее применялись банком при оценке и реализации инфраструктурных проектов. Смогут ли те игроки, которые ранее не использовали данные принципы начать их использовать – большой вопрос, связанный с уровнем их квалификации.

Данные размышления приводят к осознанию необходимости системных решений государства, без которых призывы к повышению качества инфраструктуры и устойчивому развитию останутся нереализованными.

¹ См. к примеру: Revoltella D., Brutscher P., Tsiotras A., Weiss C. Infrastructure Investment in Europe and International Competitiveness. // European Investment Bank. 2016


² Для сравнения: в Великобритании – 6,6%, в Австралии и Новой Зеландии – 6,9%, в Канаде – 8,1%. См. подробнее: Информационно-аналитический обзор о развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации. // Министерство экономического развития Российской Федерации. Февраль 2020.


³ В качестве мировых примеров можно привести деятельность центра FIN INFRA во Франции, и специального подразделения Казначейства Infrastructure and Projects Authority, IPA в Великобритании.

⁴ Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности применения и реализации Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» концессионных соглашений «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт‑Петербург на участке км 15 – км 58» и «Строительство нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва – Минск (обход г. Одинцово) в 2015–2019 годах и истекшем периоде 2020 года» // Счётная палата Российской Федерации. 2020

⁵ См. к примеру анализы InfraOne, посвященные данному вопросу.