Санкции в условиях кризиса: перенастройка инструментария
Эксперт
Лихачева Анастасия Борисовна, к.пол.н., директор Центра комплексных европейских и международных исследований, Национальный исследовательский университет – Высшая школа экономики.

Экспертное заключение подготовлено по итогам сессии «Риски санкций для мировой финансовой системы и международного бизнеса».
Аннотация
Прошедший 2-5 июня с.г. Санкт-Петербургский форум по-новому поставил вопрос односторонних санкций: от ставшей традиционной оценки прямых бизнес-эффектов и влияния на ВВП санкционная дискуссия перешла на уровень этической оценки односторонних ограничительных мер как все более востребованного инструмента внешней политики ведущих мировых держав.
Ключевые слова
санкции, кризис, гуманитарное сотрудничество, санкционное право
Как показала сессия «Риски санкций для мировой финансовой системы и международного бизнеса», состоявшаяся 3 июня с.г., вопросы гуманитарных эффектов санкций в самой широкой трактовке данного термина стали значительно громче звучать в условиях нынешнего мирового кризиса, окончательно выйдя из узко специализированного дискурса внутри ООН в широкую общественно-политическую дискуссию. Активная политизация и неформальное санкционирование российских вакцин в отдельных странах – одни из характерных примеров подобных кампаний и эффектов. Однако для России более активная «гуманитаризация» санкционной повестки несет не только риски, но и ряд возможностей, связанных с укреплением своих позиций в странах, сильно пострадавших от кризиса, развитии альтернативных платежных инструментов и подходов. А в перспективе – продвижение концепции гуманитарных исключений – от медицинских до «зеленых».

Разворачивающийся мировой кризис, спровоцированный пандемией COVID-19, по-новому поставил ряд вопросов, связанных с этической приемлемостью односторонних санкций, и сопутствующим ущербом от т.н. умных, или таргетированных, санкций. После ряда разрушительных санкционных кампаний конца 1980-х – начала 1990-х гг. США стали активно внедрять концепцию умных санкций (в противовес санкциям тотальным), направленным непосредственно на лиц, принимающих решения и способных непосредственно повлиять на изменение политического поведения санкционируемого государства. При этом предполагалось, что, например, в отличие от продовольственного эмбарго против Ирака, которое, по самым скромным оценкам, унесло порядка 300 тыс. жизней, такие санкции не оказывают прямого негативного эффекта на население подсанкционных государств.

Логичная концепция стала рушиться еще на примере санкций против Ирана, когда отключение страны от международной финансовой системы в 2013-2014 гг. привело к росту смертности от онкологических заболеваний, в т.ч. среди детей, т.к. за импортные препараты было попросту невозможно заплатить (сами поставки лекарственных средств санкциями не ограничивались).

В следующий раз серьезное расхождение концепции умных санкций с реальностью массового ущерба правам человека мир наблюдал уже в ходе венесуэльского кризиса – и продолжает наблюдать сейчас, когда санкции против Николаса Мадуро и государственных структур Каракаса не позволяли закупать медикаменты, продукты питания для нуждающихся.

Вплоть до последнего времени иранский и венесуэльский примеры оставались весьма красноречивыми, но в силу второстепенности гуманитарной повестки для «высокой» мировой политики – частными историями, никак не влиявшими на ожидания бизнеса в отношении санкций, на практики санкционного комплаенса или готовность государств не на словах, а на деле внедрять альтернативные механизмы расчетов для смягчения гуманитарных эффектов санкций (европейский проект Special Humanitarian Vehicle так и остался на бумаге).

Однако если раньше вопросы социальных эффектов односторонних санкций рассматривались преимущественно в контексте санкционных программ США против Ирана и Венесуэлы, то нынешний кризис уже привлек пристальное внимание ООН именно как беспрецедентный гуманитарный вызов со времен Второй мировой войны, существенно отягощенный во многих странах мира именно односторонними санкциями.

Тематика гуманитарных послаблений санкционных режимов на сегодня встала крайне остро. Вопросы поддержки систем здравоохранения в наименее развитых и развивающихся странах остаются нерешенными, вопросы послевоенного восстановления Сирии, смягчения гуманитарной катастрофы в Йемене и Эфиопии, невозможно системно решать без снятия целых пакетов односторонних санкций США. Политизация вакцин и гуманитарной помощи в целом, наблюдаемая в последний год, ставят вопрос о создании альтернативных гуманитарных инструментов. Россия остается активным игроком в ближневосточном урегулировании, расширяет свое деловое и гуманитарное присутствие в Африке, и в то же время – наравне с Китаем – аккумулирует существенную часть санкционной активности западных стран. Указанные обстоятельства создают все предпосылки для ряда институциональных новаций в санкционном и гуманитарном поле по инициативе Москвы.

  • Во-первых, это разработка альтернативных инструментов гуманитарного сотрудничества, проводимого не через долларовые платежные системы. В перспективе такая система может использоваться и для расчетов по другим операциям.
  • Во-вторых, это консолидация усилий России, Китая и других странах на площадке ООН по дальнейшей дискредитации односторонних санкционных механизмов и т.н. умных санкций как инструментов, прямо наносящих ущерб правам человека в большом числе стран.
  • В-третьих, это поддержка транспарентных и верифицируемых исследований гуманитарных эффектов односторонних санкций.
  • Наконец, потенциальным активом для российских и других подсанкционных компаний может быть участие в гуманитарном сотрудничестве как инструменте смягчения санкционного давления. Причем границы такого гуманитарного сотрудничества весьма широки и в самом общем виде могут быть приближены к трактовке Целей устойчивого развития (ЦУР), центральным аспектом которых остается адаптация к изменению климата во всем многообразии своих эффектов.

Смешивание гуманитарной и санкционной проблематики может иметь весьма нелинейные последствия: можно ожидать перетекания «зеленой» повестки в область односторонних инструментов принуждения. В перспективе на повестке дня окажется вопрос «зеленых» санкций: подобный законопроект уже внесен в Конгресс США 16 мая с.г., и независимо от перспектив конкретно этого документа (высоки шансы, что он падет жертвой межпартийных баталий), подобная постановка вопроса уже заняла свое место в санкционной повестке. Поскольку изменение климата все выше приоритезируется в рейтинге угроз национальной безопасности США, в угрозах безопасности ЕС и отдельных стран Европы, можно ожидать, что вполне логичный следующий шаг – попытка санкционирования за действия, прямо усугубляющие данную угрозу. Несмотря на определённую искусственность данной логической конструкции на первый взгляд, сомнений в том, что в горизонте 2-3 лет такие санкции появятся, особенно – в отношении ряда китайских, а, возможно, и российских компаний, мало. В этой связи важной задачей для бизнеса в ближайшие годы становится не просто активный вклад в дело природосбережения, но и признание своего вклада значимыми внешними игроками. Подобных инструментов уже немало – это и различные стандарты ESG, и инструменты зеленого финансирования – наиболее доступные для российских компаний пока преимущественно зеленые облигации и активные пиар-кампании.


В то же время, специфический характер «зеленых» угроз создает предпосылки для «зеленых» же исключений как для компаний из санкционных списков (например, на получение «зеленого» финансирования), так и для отдельных секторов. Безусловно, такие исключения потребуют активной экспертной и разъяснительной работы, но для целого ряда компаний в России это открывает редкую возможность по снятию «санкционной блокады» на западных рынках капитала и снижению токсичности юрисдикции, на которую направлены все последние односторонние меры США и ЕС в отношении российских компаний и физических лиц.


С учетом неисключаемости России из вопросов климатического регулирования в силу уникального природного капитала страны, «зеленая» санкционная повестка может стать редким окном возможностей по снижению санкционного давления для российского финансового сектора и промышленности – и добывающей, и перерабатывающей.

Пока указанные тенденции не стали центральными в определении санкционных рисков для международных экономических отношений и мировой политики. Однако курс на «новую этику» в санкционных вопросах определённо становится долгосрочным трендом в санкционных программах, и умелое обращение с гуманитарными и зелеными односторонними ограничениями будет прямо влиять на устойчивость крупных компаний и целых регионов к санкционным шокам в ближайшее десятилетие.